太平十三年（1877年）正月十八，北京政务院。

年味还没散去，京城的大街小巷依然挂着红灯笼。政务院暖阁里，炭火烧得正旺，洪天贵福坐在上首，左宗棠、李鸿章、郑观应、冯桂芬、林彩新分坐两侧。

洪天贵福开门见山。“安王，外蒙古那片地方，现在什么情况？”

左宗棠翻开一份报告。“皇上，北部战区沿着勒拿河以东探查绘图，已经把西伯利亚东部全部纳入天国的实际控制。俄国人已经退到勒拿河以西，蒙古北面再无敌患。外蒙古各旗王公还在，名义上归天国，但实际上是自治。各旗自己收税、征兵、审案，朝廷管控力度不够。乌里雅苏台将军只剩一个空衔，兵不到两千。”

洪天贵福站起身，走到舆图前。舆图上，勒拿河以东标注着天国的颜色，西伯利亚海岸线插满了旗帜。外蒙古那片广袤的土地夹在中间，像一块还没描色的空白。

“外蒙古还是老样子——各旗王公说了算。朕不放心。那些王公今天归顺天国，明天可能跟外人勾连。必须派自己的人去管，设省、驻军、编户齐民，跟内地一样。”

左宗棠说：“皇上说得对。外蒙古地广人稀，各旗分散，朝廷不直接管，迟早出事。”

洪天贵福指着舆图。“外蒙古分五个省。土谢图汗部设永平省，取‘永享太平’之意。车臣汗部设安北省，取‘安定北方’之意。札萨克图汗部设镇西省，取‘镇守西陲’之意。赛音诺颜部设怀远省，取‘怀柔远人’之意。科布多和唐努乌梁海合并，设定边省，取‘安定边疆’之意。”

李鸿章问：“皇上，省会设在哪里？”

洪天贵福说：“先不定。各省省长到了之后，自己勘察地形，选合适的地方建城。报给朝廷批准即可。五个省，各派省长一人，由京师大学堂毕业或留学归国的优秀人才担任。各县县长，从京师大学堂近几届毕业生中选拔，愿意去的优先。另外，调五万预备役，每省一万，由军校毕业的年轻军官带队。任务——扫清土匪、镇压不服从的贵族、打击有强大影响力的部落、保护官府建立政权。”

郑观应问：“皇上，外蒙古穷，税收不够养官养兵。经费怎么办？”

洪天贵福说：“五年之内，朝廷养着。五年之后，他们自己养自己。外蒙古有马、有羊、有牛、有皮毛、有矿产。只要路通了，商来了，税收就有了。先拨款，每年二百万两，专款专用。”

正月二十，政务院拟定了五个省的省长名单。

永平省省长，容尚谦。三十四岁，容闳的侄子，美国耶鲁大学毕业，学政治经济，在户部干了五年。此人沉稳干练。

安北省省长，梁敦彦。三十二岁，第二批留美学生，耶鲁大学法律系毕业，在法部干了四年，参与编纂《太平律》。性格沉稳，办事细致。